LE DROIT DE PREEMPTION
Présentation générale

Par Maître Yvon Coudray, 
       Avocat à la Cour 

  1 - L'aménagement des communes, qu'il s'agisse de :

- rénovation du centre bourg 

- développement de l'habitat *

- accueil, extension, acteurs économiques 

- développement du tourisme ou loisirs 

- préservation du cadre de vie (patrimoine ancien, espaces naturels)

passe inéluctablement par la maîtrise foncière.

Pour cela les communes disposent d'un certain nombre de moyens :

les documents d'urbanisme pour :

- délimiter, sur territoire, des zones en leur assignant une vocation urbaine ou naturelle, agricole ou à urbaniser

le zonage fixé par cartes communales, POS/PLU

Puis ce qu'on appelle, l'urbanisme d'aménagement opérationnel :

- comme le lotissement - comme la ZAC.

Tout cela ne suffit pas car, dans un certain nombre d'hypothèses, la maîtrise foncière implique et souvent impose l'acquisition des biens immobiliers par la commune ou son concessionnaire.

L'acquisition se fait de 2 manières :

- à l'amiable (la commune peut acheter en se mettant d'accord sur le prix avec les propriétaires) ; il faut se rappeler cependant qu'une telle acquisition constituera une référence ce qui signifie que des achats amiables à des prix inconsidérés alimentent les spéculations ;

- acquisition forcée : l'expropriation, privilège de la puissance publique.

La préemption constitue une troisième voie, à mi-chemin entre l'amiable et l'expropriation, inventée pour permettre ou faciliter les opérations d'aménagement évoquées.

Il s'agit d'une prérogative de puissance publique qui met en cause, par hypothèse, le droit de propriété.

  2 - Le législateur - et le pouvoir réglementaire - en dessinant le cadre juridique du droit de préemption, ont tenté de trouver un point d'équilibre entre :

- les pouvoirs de l'administration (communal en l'espèce),

- les garanties accordées aux propriétaires (et dans une moindre mesure à l'acquéreur évincé)

D'une part, en encadrant strictement l'exercice du droit de préemption lors de la phase administrative. Rien en effet de plus délicat que de préempter tant le chemin est semé d'embûches : tel maire satisfait d'avoir notifié dans les délais oublie de transmettre, dans le même délai, la décision au préfet, tel autre fait délibérer son conseil alors que lui seul peut préempter, un troisième oublie de fixer le prix, celui-ci de saisir - dans les 15 jours - le juge, celui-là de notifier la consignation dans le délai.

Or, en préemption, au moindre écueil, c'est le naufrage, car la commune n'a pas le droit à l'erreur.

- quand le maire délivre un permis illégal, le plus souvent il peut corriger le tir par un permis de construire modificatif

- quand le juge annule le même permis de construire pour des raisons de forme, le maire peut, le lendemain, reprendre la même décision.

Pas en préemption : si le juge suspend ou annule une décision, on ne peut pas recommencer car le délai de 2 mois (à compter de la déclaration d'intention d'aliéner) imparti pour préempter est alors expiré et depuis longtemps.

D'autre part, si la phase administrative est très réglementée, la phase judiciaire change de visage : sous l'énergique poussée (lente mais sûre) de la Cour européenne des droits de l'homme, l'évaluation du bien préempté lors de la phase judiciaire se fait désormais dans des conditions où le juge impose l'égalité des armes.

Bref, l'étude du droit de préemption passe par d'abord un état des lieux.

Maître Vincent LAHALLE brosse celui de la phase administrative.

Le Bâtonnier Philippe OLIVE celui de la phase judiciaire.

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